一、开展“两评”的必要性

 

为推动PPP改革，财政部组织建立法律、政策、指南、合同、标准五位一体的制度体系，逐步统一市场顶层规则设计，为全国PPP统一大市场建设打牢了基础。2014年以来，财政部出台PPP政策和指南20余项，其中，《PPP项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）和《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金〔2015〕167号）于2015年4月和12月先后出台。

 

物有所值是PPP的核心理念之一，也是政府评估一个项目是否采用PPP模式替代传统采购模式提供公共产品和服务的重要依据。物有所值并不是只单纯追求最低成本，它要求实现PPP项目全生命周期成本、效益、质量和风险的最优组合。开展物有所值评价，能够帮助政府进行科学决策，实现资金效用最大化，促进公共产品和服务的提质增效。两年多来，通过开展PPP项目物有所值评价，政府与社会资本对风险分担、结果导向、绩效付费、全生命周期管理等PPP核心理念理解不断深入，这对于项目实施中充分发挥PPP模式的体制机制优势具有重要现实意义。

 

      开展财政承受能力论证既是控制财政风险，也是为了保障项目的建设、运营具有可持续性。开展财政承受能力论证有助于帮助政府严控财政支出上限，发挥警示作用，有效防范和控制财政风险。实践中，一些地方政府非常重视遵守财政承受能力上限，严把项目关，合理统筹财政年度预算及中期财政规划，切实履行合同义务，保障项目的长期稳定运行。

 

     总而言之，“两评”是PPP操作流程中必不可少的环节。开展“两评” 不仅对提高PPP项目质量，促进PPP规范实施具有重要作用，也是公共财政管理的内在要求。

 

     二、存在问题

 

    （一）物有所值评价存在的问题

 

    1.“复制粘贴”、照搬模板

 

    部分PPP项目在物有所值评价中，不考虑行业差异，项目风险识别和分配基本相同。部分项目的风险分配十分粗略，照搬模板，未根据项目所处行业的不同和项目本身的特性而做具体、细致的设计；个别项目的定性评价除了各打分项的具体分数有所差异外，各细分指标设置及权重、评分参考标准、定性分析和评分结论均为“复制粘贴”。

 

    2.专家组打分评价环节缺失或不专业

 

    部分物有所值定性评价仅由咨询公司编制物有所值评价报告，得出评价结论，未按要求组织不同领域的专家进行打分，形成专家组意见。这不仅不符合政策规定的定性评价流程，也使得地方在判断PPP项目是否物有所值时过度依赖咨询机构。部分项目即使组织专家组进行打分，有的专家由于专业能力不足或不认真负责，导致评价较为主观，影响定性结论的公正性和客观性。

 

    3.定量评价不严谨

 

    由于定量评价较为复杂，在我国全面推行尚需时日，故《PPP物有所值评价指引（试行）》规定，现阶段以定性评价为主，鼓励开展定量评价。实践中，部分项目虽然开展定量评价，但由于缺乏可靠的定量数据，定量评价并不准确。可即使在数据不完整、不可靠的情况下，凡是想做的PPP项目都能通过物有所值评价。此外，为了能通过定量评价，部分项目采用了不切实际的折现率、收益率，使评价准确性大打折扣。

 

   （二）财政承受能力论证存在的问题

 

    1.突破10%的上限

 

    根据《PPP项目财政承受能力论证指引》规定，每一年度全部已实施和拟实施的PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%。实践中，部分地方市县PPP支出责任已明显超过10%的上限，但却无视这一红线警戒，依旧盲目上项目，虚化财政承受能力论证。

 

    2.重要步骤和数据缺失

 

    很多PPP项目财政承受能力论证报告中，存在部分财政支出责任未识别、部分关键数据未测算的现象，主要表现为：一是只统计股权投入、政府补贴，未将风险承担、配套投入统计在内；二是未对本级全部已实施和拟实施PPP项目的财政支出责任进行汇总。

 

    3.测算论证错误

 

    在部分财政承受能力论证报告中，存在明显逻辑矛盾、概念混淆和方法不当等错误，主要表现为：一是同一行政区内的不同PPP项目在测算财政支出责任占比时，使用的一般公共预算支出数据不同；二是部分项目未对一般公共预算支出进行测算，错误使用本级财政收入、本级财政总支出等进行测算；三是采用不切实际的折现率、一般公共预算支出增长率等重要参数，影响测算结果的准确性；四是部分地方将下辖区县财政支出纳入统计口径，放大本级一般公共预算支出基数。

 

    三、原因分析

 

   （一）政府观念和能力不到位

 

    物有所值和财政可承受能力作为PPP的两项核心要素，其理念是无可非议的，而实践中出现的“两评”流于形式的现象是因为部分地方做PPP项目的动机不当或观念转变不到位。一些地方政府官员将PPP作为单纯的融资手段，片面追求上项目，导致“两评”走过场。此外，“两评”各有一套复杂的论证体系，需要财政、财务、金融、行业、项目管理、法律等专业知识与能力，而地方PPP从业人员缺乏相关专业能力，对“两评”政策理解不到位，也制约着“两评”的规范开展。

 

　　（二）数据积累不充分

 

　　数据的可获得性与准确性是开展“两评”的前提和基础。一方面由于政府传统投资模式项目成本、已实施PPP项目支出责任等大量历史原始数据没有得到较好的提取和保存，另一方面由于政府部门职能分工和条块分割产生人为的信息壁垒，造成“两评”量化分析数据不充分，基础不坚实，效果打折扣。

 

　　（三）评价方法有待完善

 

　　现阶段物有所值评价以定性评价为主，鼓励开展定量评价。这样的要求并不是因为定量评价可有可无，而是因为定量评价有技术复杂性，需要充分的数据支撑，其测算模型也有待进一步优化。而定性评价由专家组根据打分细则来开展，这易受专家主观性影响，加之若打分细则不够科学合理，会影响定性评价结果的客观和公正。

 

　　（四）咨询机构和专家缺乏专业性与独立性

 

　　“两评”各有一套较为复杂的评价体系，地方政府通常需要借助咨询机构开展。但目前PPP咨询市场良莠不齐，一些咨询机构缺乏专业性和独立性，主要表现为：一是咨询机构人员专业能力有限，对“两评”方法掌握不到位；二是部分咨询机构不愿费时费力认真评价，更不愿搜集和积累数据，将“两评”当做“命题作文”，顺应地方官员的意图。此外，每个PPP项目物有所值评价都要求组成专家组进行打分，但真正能够对于PPP物有所值的指标体系有深刻理解的专家很少，这也制约着物有所值评价的开展。

 

　　四、建议

 

　　（一）加强“两评”专题培训

 

　　“两评”流于形式的问题并非因为物有所值、财政可承受能力理念本身存在问题，而是地方官员对开展“两评”的认知程度不够、能力不足。因此，需要对地方各级部门和项目实施机构加强“两评”专题培训，从政策解读、评价流程与体系、数据积累与测算方法等多方面进行培训与指导，转变地方PPP从业人员对“两评”的错误认知，掌握科学规范的方法，不断积累数据和经验，进而提高PPP项目的规范性。

 

　　（二）夯实定量评价数据基础

 

　　目前制约我国“两评”的主要障碍之一是相关基础数据的不足。为此，需要收集各类项目的基础信息，为定量评价打下扎实基础。未来，应进一步借助PPP综合信息平台等工具，逐步统计项目基本成本、融资成本、风险分配、历年一般公共预算等数据。同时，还应加强各地财政与行业主管部门、政府平台公司的对接，梳理政府传统投资模式项目的建设运营相关信息，做好历史数据的整理汇总，为定量评价提供经验数据。

 

　　（三）全面强制进行物有所值定量评价

 

　　物有所值评价推行以来，一些项目积极开展定量评价，积累了一定数据和经验。考虑到定量评价能弥补定性评价过于主观的不足，对政府决策参考具有重要意义，建议下一步应全面强制进行定量评价。开展定量评价是一个过程，只有在这个过程中不断积累数据和经验、改进方法，才能提高评价的科学性。与此同时，应适时对一些重点行业的物有所值评价工作进行督导，及时指出问题，以点带面，引导地方提高评价质量，促进PPP项目规范实施。

 

　　（四）引导咨询服务市场规范发展

 

　　地方由于缺乏PPP专业人才队伍，在开展PPP项目“两评”时往往需要聘请咨询机构，因此咨询机构的专业性和独立性是“两评”规范开展的重要保障。实践中存在咨询机构水平参差不齐，缺乏职业操守和无行业产出标准约束等问题。建议加强对咨询市场的引导，强化市场监管，尽快建立行业自律机制，规范中介服务，确保服务质量。